A / PROBLEMATIQUE :
En ce début du troisième millénaire, avec la mondialisation, la planète est marquée par une dynamique de mutations socio-économiques, culturelles et politiques.
Le développement technique, humain, les mutations sociales et culturelles, les interactions multiformes ont abouti à un mouvement d’ensemble inédit et dispersé dans le monde.
Dès lors, il se ressent, de plus en plus, une volonté, voire une nécessité, d’organisation de cette dynamique laborieuse : organiser la société planétaire, harmoniser les développements, restructurer les interactions, annihiler les incohérences, libérer les flux.
D’abord, le Sénégal a eu à expérimenter depuis son indépendance plusieurs systèmes de gouvernance du territoire, en prenant l’exemple de son ancien colonisateur. Ensuite, il a essayé de s’ouvrir à d’autres démarches, en essayant de prendre en compte ses réalités.
Ainsi, plusieurs formes d’administration territoriale ont été expérimentées, et l’une des réformes majeures est entrée en vigueur en 1996, avec la loi 96.06 et 96.07 du 22 mars 1996. Fondamentalement, elle consistait à un renforcement des pouvoirs dévolus aux collectivités locales élues, au détriment de l’administration centrale nommée par le Président de la République. Il s’agit plus précisément d’un transfert de compétences, longtemps gérées par l’autorité administrative, à la faveur de la collectivité locale, pour une gestion de proximité des besoins et des aspirations des populations.
De 1996 à 2006, donc pendant près d’une décennie, les collectivités locales du pays, ont eu à expérimenter cette réforme administrative. Dès lors, il revient à l’administration locale élue et aux populations de prendre en charge les impératifs du développement de leurs localités, en créant les conditions propices à l’émancipation socioéconomique, culturelle, politique, etc.
L’importance de la politique est réaffirmée, à travers les assises de la décentralisation qui ont été organisée en fin d’année 2007, pour réfléchir sur la reforme, et échanger sur son contenu. C’est dans ce contexte que le Premier ministre du Gouvernement du Sénégal, Monsieur Aguibou Soumaré, envisage, pour l’année 2008, de porter le fonds de dotation, pour les collectivités locales, de sept (7) à seize (16) milliards de francs Cfa, soit plus du double. Dans la même dynamique, le fonds d’investissement passera de dix (10) à onze (11) milliards.
Le développement suppose une maîtrise d’un élément fondamental, à savoir l’espace qui est le lieu d’expression des fondamentaux socioéconomique, culturel et politique d’un Etat ou d’une collectivité locale.
Une démarche qui permet aux décideurs locaux d’adapter et de calibrer les ouvrages, les infrastructures, les politiques de développement, en considération des spécificités, des us et des coutumes locaux. Les composantes et les stratégies de la gestion de l’espace sont d’autant plus importantes qu’elles puissent profondément influencer le développement local d’une localité.
En effet, une bonne organisation et une meilleure utilisation de l’espace demeurent fondamentales dans le contexte de la mondialisation. Elles contribuent à une prise en charge efficace des préoccupations économiques, sociologiques et culturelles des populations.
1/ LA DECENTRALISATION : L’HISTORIQUE, LES PRINCIPES :
1-1/ L’historique:
La décentralisation a une très longue histoire au Sénégal. Déjà, durant la période coloniale il a été remarqué de vastes projets de reformes à cet égard. Déjà en 1872, les communes de Gorée et Saint Louis sont créées.
Ainsi, la décentralisation peut être divisée en trois phases majeures, de 1884 à nos jours.
La première étape, de 1884 à 1960, peut être considérée comme la phase institutionnelle de cette réforme. A cet égard, il faut noter la loi, inspirée de la législation française d’avril 1884, qui consacra la création de quatre (4) communes de plein exercice, à savoir Dakar, Saint-Louis, Gorée et Rufisque.
En 1955, une dizaine de communes mixtes, de moyen exercice et de plein exercice sont créées. La commune de Foundiougne, quant à elle, fut déjà une commune de moyen exercice en 1917.
En 1957, elle devient une commune de plein exercice, avec un maire nommé par l’administration coloniale.
La deuxième phase va de 1960 à 1964 et correspondant à une étape expérimentale de la réforme de la décentralisation. D’ailleurs, c’est en 1966 que le code de l’administration municipale est promulgué, et il demeure le seul cadre juridique de référence des communes. Dès lors, le régime des communes fut très restrictif, avec la gestion financière dévolue à un agent de l’administration centrale.
En 1972, la loi 72-64 du 22 juillet 1972 est votée et assouplit le système. Elle constitue une étape fondamentale de la politique de la décentralisation. A cet effet, il faut noter l’amélioration du régime des communes et une introduction de la réforme en milieu rural, d’où la mise sur pied des communautés rurales. Ce qui fait que le Sénégal dispose de deux (2) catégories de collectivités territoriales, à savoir la commune et la communauté rurale.
En 1990, les compétences des élus locaux et des maires sont élargies ; le maire demeurant l’organe exécutif de la structure décentralisée. Par ailleurs, il y a un transfert des pouvoirs d’ordonnateur du budget à la faveur des présidents de communautés rurales, au détriment des sous-préfets.
Il s’y ajoute notamment la création de nouvelles communes comme Guédiawaye, Pikine, etc. Un projet d’érection des régions en collectivités locales a été proposé, pour améliorer la réforme de la décentralisation.
Après la promulgation de la loi 96-06 du 22 mars 1996, tous les décrets d’application ont été pris le 27 décembre 1996. Et, c’est le 01 janvier 1997 que la Régionalisation est entrée en vigueur au Sénégal, en vue d’une meilleure décentralisation de certaines affaires publiques et privées, auprès des populations à la base, le seul gage d’un développement harmonisée et juste du territoire national, dans le contexte de la mondialisation.
L’acte III de la décentralisation, à travers la loi numéro 2013-10 du 28 décembre 2013, donne un nouvel élan à la gestion des collectivités locales et les rapports entre les structures déconcentrées et décentralisées.
1-2/ Les principes de la décentralisation :
L’exemple de la France ou des Etats qu’elle avait colonisés est très édifiant, avec une gestion fortement centralisée des affaires publiques et privées. Presque toutes les affaires politiques socioéconomiques et culturelles, etc. sont concentrées sur une seule zone ou une localité. Le reste du territoire est relégué au second plan. Si nous prenons le cas de la France, le seul nom qui vient à l’esprit est Paris. Au Sénégal, en Côte d’Ivoire et au Mali, ce sont, successivement, les villes de Dakar, d’Abidjan, de Bamako qui concentrent les institutions et les activités socioéconomiques majeures.
Les Anglo-saxons ont adopté un système qui est, en général, très différent des Francophones. En effet, les anglais ont très tôt opéré la décentralisation des affaires. Ainsi, bien que Londres soit la capitale de l’Angleterre, de grandes agglomérations capables de le concurrencer dans les domaines socioéconomiques, culturels, etc. sont notées ; ce sont les cas de Liverpool, Manchester, New Castel (Birmingham), etc.
Une gestion administrative retrouvée dans les pays colonisés par le Royaume-Uni, comme l’Afrique du Sud, avec des villes aussi importantes les unes des autres comme Johannesburg, le Cap, Pretoria, Durban. D’autres exemples peuvent illustrer ce cas de figure. C’est à peu près la différence entre le « direct rule » des Français et l’« indirect rule » anglais dans les stratégies d’administration des colonies, durant la colonisation.
L’Allemagne peut être aussi citée en exemple. Elle a une longue tradition de décentralisation, avec le système des Landers qui constitue une forme très poussée de régionalisation des activités socio-économiques, politique, culturelle, etc.
Depuis l’indépendance, le Sénégal a tenté une rupture en expérimentant la politique de la décentralisation, avec des résultats mitigés. Néanmoins, des pas importants ont été franchis, avec la création des communes, des communautés rurales et des régions, comme des instances clés de l’administration décentralisée.
Un fait qui est lié à une nécessité socio-économique et géostratégique, avec la forte diversité ethnique et culturelle du pays et les fortes inégalités d’occupation et de développement ; le domaine littoral concentrant l’essentiel de la population du pays.
En effet, la bonne gouvernance et le développement harmonieux du pays supposent l’implication de toutes les compétences de la Nation et une utilisation rationnelle du territoire.
La décentralisation, à travers surtout la régionalisation, répond surtout à une exigence fondamentale, à savoir l’émergence d’un nouveau type de citoyen imbu de tous ses devoirs et soucieux de ses responsabilités.
Et la création des structures décentralisées comme la région, la commune, la communauté rurale permet une concrétisation de cet élément appelé la démocratie. Un concept générique, qui, s’il est fait référence à l’étymologie, « demo » (peuple) et « cratos » (pouvoir) veut exprimer « le pouvoir du peuple, par le peuple et pour le peuple ». Dès lors, il est noté une volonté de prise en charge des exigences de bonne gouvernance locale qui sied à tout développement socio économique, culturel, politique, etc. durable des territoires, en ce millénaire marqué par la mondialisation et le développement rapide des technologies et des moyens de communication. (Figure I-1)
POPULATION LOCALE ETAT
ELECTION NOMINATION
POUVOIR DECENTRALISE POUVOIR DECONCENTRE
Figure I- 1 : Procédure de transmission du pouvoir.
De nos jours, la décentralisation qui demeure la seule voie empruntée par plusieurs Etats de la planète et, elle a jusqu’à présent donné des satisfactions. Elle est aussi porteuse d’espoirs pour les pays du Tiers-monde, et surtout d’Afrique.
Plusieurs variantes peuvent être notées dans les stratégies de décentralisation, à travers le monde, des Etats – Régions espagnols aux Landers allemands, en passant au fédéralisme des Etats-Unis d’Amérique ou du Nigeria.
L’importance ne réside nullement sur la forme de telle ou telle structure, mais plutôt dans le fait que le pouvoir revient au citoyen à la base, au peuple, et que les gratifications du développement profitent aux citoyens à la base.
2/ LES OBJECTIFS, LES COMPETENCES TRANSFEREES, LES BASES FONDEMENTALES, COMPARAISON:
2-1/ Les objectifs de la décentralisation :
La décentralisation a introduit dans la gestion administrative de l’Etat, un ensemble d’instances décentralisées interconnectées. Parmi celles-ci, nous pouvons citer, d’abord la région qui est une structure de premier niveau de responsabilité. Elle est une instance de collaboration entre les diverses collectivités locales d’une région. Donc, elle demeure une structure de synthèse de toutes les activités qui ont des incidences directes sur toute la région. Enfin, elle se charge, entre autre mission, de planifier le développement harmonieux et durable de la région.
Ensuite, la commune demeure la structure qui prend en charge les impératifs et les besoins des populations d’une localité. C’est un maillon très important de la décentralisation. A la différence de la région, elle a plus de responsabilités, et elle demeure la structure primaire d’application des compétences transférées à la base. Sa taille est très variable et le statut de commune s’applique à toute collectivité qui répond à ses exigences, des grandes agglomérations aux petites localités.
Le Maire, qui dirige le conseil municipal élu, est le magistrat de la ville qu’il administre, avec toutes les prérogatives qui sont conformes à son rang et à son statut.
Enfin, il y a un dernier maillon aussi fondamental qui est la communauté rurale. Elle est dirigée par un Président qui administre cette collectivité qui se veut un modèle de gouvernance locale. Une démarche qui permet de décentraliser et de démocratiser les responsabilités jusqu’aux zones les plus éloignées, et de donner aux citoyens la possibilité de prendre en charge leurs affaires locales.
Leurs répondants, au niveau des structures déconcentrées de l’Etat, sont la Gouvernance à l’échelle régionale, la Préfecture au niveau départemental, et enfin la Sous-préfecture dans l’arrondissement.
Aussi, les instances élues sont en collaboration directe avec les structures nommées par le pouvoir exécutif. Les élus locaux administrent les structures décentralisées, selon des prérogatives définies pour chacune d’elles par les textes législatifs.
2-2/ Les compétences transférées:
D’abord il faut noter un fait très important dans le processus de transfert des compétences aux Sénégal. Une démarche qui est dynamique, hiérarchisée et graduelle en fonction des diverses échelles, de la région à la communauté rurale, en passant par la commune.
Ainsi, si nous prenons l’exemple de l’éducation, les missions dévolues à la région sont différentes et plus larges que celles de la commune et de la communauté rurale. En effet, cette organisation est liée à leur capacité de polarisation socio-économique, humaine, etc. Une situation qui est aussi observée aussi dans le secteur de la santé et de l’action sociale.
Dès lors, pour accompagner cette dynamique, l’Etat a décidé de transférer aux collectivités locales la gestion de neuf compétences auxquelles ces dernières ont la responsabilité. Alors, il s’agira de définir des politiques cohérentes et durables de développement et de gestion de ces compétences transférées.
Elles embrassent plusieurs domaines, et elles sont dans une phase test. Un élargissement des prérogatives des collectivités peut être envisagé, par rapport aux résultats obtenus et les capacités des collectivités locales à prendre en charge ses besoins.
Les compétences transférées par la loi 96-07 du 22 mars 1996 sont : le domaine, l’environnement et la gestion des ressources naturelles, la santé, la population et les actions sociales, la jeunesse, le sport et le loisir, la culture, l’éducation, la planification, l’aménagement du territoire, l’urbanisme et l’habitat.
Dans ces compétences transférées, il s’agit, ni pour les collectivités locales de prendre en charge totalement leurs besoins, ni un désengagement intégral de l’Etat, mais une collaboration dynamique et normée entre eux. Il y a donc un partage de compétences transférées entre l’Etat et les collectivités locales.
Les collectivités n’ont pas souvent les moyens financiers et matériels de construire des écoles ou des structures sanitaires s’il est accepté que le fonds de dotation de l’Etat et les revenus fiscaux des collectivités élues ne permettent pas un tel investissement.
Donc, il revient à l’Etat le rôle de construire de telles infrastructures ou de les accompagner, à travers des programmes déterminés et planifiés ; les responsabilités des collectivités se résument à l’entretien, et, éventuellement, à l’agrandissement de ces établissements.
Ainsi, il faut signaler le rôle déterminant que joue, et peut encore jouer, la coopération décentralisée qui permet aux collectivités locales de trouver des moyens additionnels sur les plans financier, matériel, humain. Elle peut accompagner l’Etat, par la construction d’infrastructures ou leurs entretiens et/ou leurs modernisations, par le truchement des nombreux partenaires locaux et étrangers, dans le public comme dans privé.
2-3/ Les bases fondamentales de la décentralisation :
La décentralisation est une démarche importante basée sur trois éléments majeurs, à savoir des textes législatifs et réglementaires cohérents, des mesures financières suffisantes et des ressources humaines adaptées et de qualité.
En effet, la réglementation demeure un point focal de la politique de la décentralisation. C’est un instrument d’organisation et d’harmonisation, qui permet aux différents acteurs de mieux comprendre et de prendre de manière efficiente les impératifs de cette politique.
Dès lors, il reste fondamental pour les acteurs de s’entendre sur un ensemble d’éléments pour rationaliser et légaliser leurs actions. Des textes qui sont souvent améliorés et modifiés au cours des expériences, eu égard au besoin et au contexte. Toutefois, une entière appropriation de cet outil demeure un préalable pour la réussite de cette politique.
L’autre pilier fondamental de la décentralisation reste la disponibilité des ressources financières suffisantes, pour répondre aux nombreuses exigences du développement. En fait, il est avéré que l’argent constitue le nœud principal de tout projet ambitieux et conséquent. Ainsi, les décideurs doivent prévoir des moyens nécessaires à la réalisation des objectifs de la politique de la décentralisation.
En aucune manière, le transfert de compétences ne doit être une démarche basée sur la théorie, mais il doit se donner les moyens de sa politique. Car si la théorie doit éclairer la pratique, en revanche, cette dernière doit l’éprouver.
Enfin, des ressources humaines de qualité constituent un autre facteur important dans la réussite de la politique de la décentralisation. Fondamentalement, la décentralisation ne peut souffrir d’un personnel insuffisant, mal formé ou inadapté aux besoins des collectivités locales.
Ainsi, le transfert de pouvoirs aux collectivités locales doit être accompagné de compétences locales. Car, il est constaté un manque notable, voire une pénurie, de personnel qualifié pour prendre en charge le développement local, dans le contexte de la décentralisation. Un fait lié par la longue tradition de centralisme du pouvoir et des institutions de notre pays et, par voie de conséquence, la concentration des compétences dans la capitale et dans certaines grandes localités.
Dans ce contexte, la politique de la décentralisation doit s’accompagner de stratégies durables, et cohérentes, dans la perspective d’une prise en charge de ce déficit en ressources humaines adaptées et de qualité. Un vaste programme de formation et d’accompagnement qui doit être envisagé et appliqué, dans les collectivités locales, pour réussir la décentralisation.
Tous ces trois (3) éléments sont importants, interconnectés et complémentaires. Un défaut, dans la prise en charge et/ou une absence de l’un d’eux, faillirait à la politique et bloquerait le fonctionnement normal des collectivités locales.
Dans la plupart des collectivités locales du Sénégal, les ressources humaines et financières font défaut. Ils posent d’énormes problèmes au processus de développement local.
Le manque de ressources humaine et financière constitue l’une des raisons majeures de retard de développement des collectivités locales du Sénégal, d’où des problèmes notés dans l’application correcte des textes de la décentralisation. Il faut remarquer que la plupart des dirigeants des collectivités locales sont, soit analphabètes, soit ne maîtrisent pas les lois qui régissent la décentralisation. Ainsi, eu égard au manque de personnel sur place et les contraintes financières, ces dirigeants locaux ne sont pas bien entourés et/ou accompagnés.
De manière imagée, si nous prenons l’exemple d’une case, le toit qui protège l’édifice constitue les textes législatifs et réglementaires. Les murs représentent, avec le contenu du bâtiment, les ressources financières. Enfin, le fondement de la structure est représenté par les ressources humaines de qualité. Ce que nous pouvons nommer la case efficiente.
Donc, si l’un des éléments disparaît ou manque, l’édifice risque de disparaître ou de ne pas devenir opérationnel. Par exemple, si la toiture disparaît ou manque, il serait difficile, voire impossible, de travailler dans ce bâtiment, avec les multiples intempéries de la nature.
Si c’est le fondement qui manque, il faut s’attendre à l’effondrement de l’édifice, à n’importe quel moment, et à la survenue d’une quelconque intempérie. Il n’y aura pas de sécurité dans les deux cas de figure.
Si c’est les murs qui sous-tendent la toiture qui disparaît ou ont manqué, alors, il faut remarquer que le bâtiment ne peut pas être viable et utile en termes d’espace, de confort, d’esthétique, etc.
2-4/ La comparaison de différentes expériences de décentralisation :
La décentralisation est une politique ancienne qui est diversement appliquée dans le monde. Un fait lié à la configuration politique et socioéconomique de la planète. Il s’y ajoute les différents niveaux de développement, les histoires de peuplement, les options idéologiques des Etats du monde.
Nous essayons de prendre trois exemples différents qui sont comparés au système sénégalais qui est largement inspiré de celui de la France, avec, cependant, quelques nuances.
Pour les systèmes sénégalais et français, il faut remarquer des similitudes dans beaucoup de domaines. D’abord, il y’a la différenciation des niveaux de responsabilités entre les collectivités élues. Ensuite, il est noté un contrôle étroit de l’administration déconcentrée sur celle décentralisée. Une situation qui est surtout observée dans le cas des mécanismes de contrôle de légalité de l’administration nommée sur les décisions de l’autorité élue.
Cependant la législation française va plus loin, notamment, dans le transfert des compétences aux collectivités locales. C’est ainsi qu’elle autorise les collectivités locales à accompagner, voire subventionner et/ou garantir, selon les règles définies par la loi, des structures susceptibles de créer des richesses et/ou des emplois. Cette démarche est encadrée par la législation.
En France, les collectivités locales ont leurs propres personnels. Et, dans le cas de l’éducation nationale, une partie du personnel est sous la responsabilité de celles-ci pour la prise en charge financière, le recrutement, etc.
L’Allemagne a un système politique plus décentralisé, avec une moindre implication de l’administration centrale sur les affaires locales. Un pays qui est construit sur le modèle de fédération de petits Etats, qui sont appelés les Landers. Ils sont autonomes et s’administrent librement sur beaucoup de domaines comme l’éducation. Les profils et les modèles d’enseignement sont calibrés en fonction des besoins des collectivités locales.
Un autre aspect différent, par rapport au Sénégal et à la France, est la forte implication des collectivités locales dans le domaine de la fiscalité locale. En effet, il y a un package de fiscalité dévolue à celles-ci. Par exemple, il peut être cité les impôts sur les sociétés implantées dans la localité et les impôts sur la consommation des citoyens, entre autres. Des dispositions sont clairement définies dans le code des investissements.
Une politique qui génère des rentrées de devises qui sont très importantes. Elle pousse les collectivités à déployer des stratégies pour attirer des investisseurs dans leurs localités, afin de bénéficier de la fiscalité attrayante qui y est afférente.
Par contre, au Sénégal, les fiscalités locales sur les entreprises sont payées à l’Etat qui n’en redistribue, à la collectivité hôte de la structure, qu’une infime partie. En plus, la gestion de l’environnement est imputée aux collectivités locales.
Toutefois, les collectivités locales sont moins promptes et motivées à attirer des investisseurs, qui sont souvent les responsables de la pollution des milieux naturels. Une politique fiscale, qu’il faudrait revoir pour corriger les lacunes de la décentralisation.
L’exemple de l’Espagne est plein d’enseignement. Le plus remarquable point de satisfaction des élus locaux demeure la libre administration qui caractérise la gestion des affaires locales. Une démarche reflétée par la notion d’Etat-région, avec des transferts effectifs de compétences, une administration totalement décentralisée et des assemblées élues à la base.
En Afrique de l’ouest, le Nigeria a adopté une politique de décentralisation importante pour faire face à la forte expansion des grandes villes, à l’image de l’ancienne capitale politique, Lagos, et qui est transférée à Abuja. Il s’y ajoute les impératifs de prise en charges de la forte diversité ethnique et religieuse de ce grand territoire du continent.
La Côte d’Ivoire expérimenté la décentralisation pour désengorger Abidjan qui polarisait l’essentiel des activités socioéconomiques et politiques du pays. C’est dans ce contexte que Yamoussoukro devient la capitale politique. En plus, d’importantes villes relais, comme San Pedro, ont été modernisée pour désenclaver et développer le reste du territoire.
Babacar LO, Doctorant- Professeur, Spécialiste de la Décentralisation
Enregistrer un commentaire